全過程工程咨詢背后的博弈

2018年11月初，國家發(fā)改委辦公廳和住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，而當(dāng)年3月，住建部就曾發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》。

這兩個征求意見稿有什么關(guān)系？又反映了什么問題？

自從2017年1月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱19號文）提出“鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。在民用建筑項(xiàng)目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)”之后，EPC、全過程工程咨詢以及建筑師負(fù)責(zé)制一躍成為行業(yè)“熱詞”，也成為各地管理部門政策制定和企業(yè)未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的“燈塔”。

2017年5月，住建部根據(jù)19號文發(fā)出了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》，選擇了北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、四川8?。ㄊ校┮约爸袊ㄖO(shè)計(jì)院有限公司等40家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點(diǎn)。三大“熱詞”由于在頂層設(shè)計(jì)的文件中只有簡單的描述，在行業(yè)內(nèi)雖然也一直有實(shí)踐，但沒有形成成熟和一致認(rèn)可的定式，在理論層面和操作層面都處于探索階段，因此管理決策層以及各地方都有些不同的做法，除了發(fā)改委、住建部各自的“征求意見稿”，部分試點(diǎn)?。ㄊ校┮哺髯猿雠_自己的指導(dǎo)意見，由于對一些關(guān)鍵問題的理解不同，政策和做法也不盡相同。

開展全過程工程咨詢有幾個關(guān)鍵問題，其一就是政策實(shí)施管理部門的分工，其次是其概念的內(nèi)涵和外延，是否包括設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)在內(nèi)，聯(lián)合體算不算全過程？

發(fā)改委VS住建部

工程咨詢行業(yè)的管理職能一直以來在國家發(fā)改委，工程咨詢的定義也因此由發(fā)改委認(rèn)定。從1984年到2017年，發(fā)改委（國家計(jì)委）在33年內(nèi)發(fā)布了十多個有關(guān)工程咨詢的文件：1984年出臺的第一個文件認(rèn)為工程咨詢是設(shè)計(jì)的拓展和延伸（此時工程設(shè)計(jì)歸發(fā)改委的前身，當(dāng)時的國家計(jì)委主管）；1998年提出為固定資產(chǎn)投資全過程服務(wù)的咨詢設(shè)計(jì)服務(wù)體系；2001年參考國際上對工程顧問的解釋提出工程咨詢包括8個方面內(nèi)容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一致。2017年9月《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定國發(fā)〔2017〕46號》，取消了由發(fā)改委實(shí)施的工程咨詢單位資格認(rèn)定。隨即發(fā)改委出臺了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，重新明確了工程咨詢的服務(wù)范圍，對咨詢服務(wù)單位實(shí)行告知性備案管理。

在此之前發(fā)改委的文件，工程咨詢服務(wù)范圍包括宏觀和微觀兩個層面共七大類。宏觀層面有規(guī)劃咨詢、項(xiàng)目前期咨詢、評估咨詢，微觀層面是指為工程項(xiàng)目提供決策實(shí)施和管理提供智力服務(wù)的，包括工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、工程(設(shè)備)監(jiān)理和工程項(xiàng)目管理。最新發(fā)布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》則歸為四大類：

（一）規(guī)劃咨詢：含總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃的編制；

（二）項(xiàng)目咨詢：含項(xiàng)目投資機(jī)會研究、投融資策劃、項(xiàng)目建議書（預(yù)可行性研究）、項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目申請報告、資金申請報告的編制、政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目咨詢等；

（三）評估咨詢：各級政府及有關(guān)部門委托的對規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、可行性研究報告、項(xiàng)目申請報告、資金申請報告、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、初步設(shè)計(jì)的評估，規(guī)劃和項(xiàng)目中期評價、后評價，項(xiàng)目概預(yù)決算審查，及其他履行投資管理職能所需的專業(yè)技術(shù)服務(wù)；

（四）全過程工程咨詢：采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。事實(shí)上是將原來的微觀層面整體歸類為“全過程工程咨詢”。

住建部在去年3月發(fā)布的征求意見稿中對全過程工程咨詢的定義是：對工程建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及工程項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行（或稱運(yùn)營）的全生命周期提供包含設(shè)計(jì)和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。而在兩部委的聯(lián)合征求意見稿中的說法是“在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個階段，著力破除制度性障礙，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性工程咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢”，將住建部理解的全過程拆分為了項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個階段，前者發(fā)展“綜合性工程咨詢”，后者才提“全過程工程咨詢”。

這便是為什么會有兩個征求意見稿出臺的背景，后者其實(shí)是對前者的否定，而且住建部也承認(rèn)了這種解釋。多年來由于管理分工而造成的條塊分割一直是工程咨詢行業(yè)發(fā)展的阻礙，原本以為“全過程”會成為解決問題的突破口，然而，發(fā)改委只簡單地以“重新歸類”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點(diǎn)。

設(shè)計(jì)單位VS監(jiān)理單位

在兩大部委的意見明確之后，全過程在“建設(shè)實(shí)施”階段的主要矛盾變成“資質(zhì)管理造成的企業(yè)業(yè)務(wù)范圍單一和全過程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務(wù)能力”之間的矛盾。當(dāng)下，設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位包括造價咨詢、招標(biāo)代理等企業(yè)都提出要向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型，但業(yè)務(wù)能力相對全面的還是設(shè)計(jì)和監(jiān)理。40個試點(diǎn)單位中有2家勘察單位，16家監(jiān)理單位，其余的都是設(shè)計(jì)企業(yè)。從中也能看出一些傾向性。

全過程咨詢是由設(shè)計(jì)牽頭向上下延伸還是監(jiān)理牽頭設(shè)計(jì)分包？這里其實(shí)有涉咨詢的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢，包含技術(shù)咨詢、經(jīng)濟(jì)咨詢和管理咨詢等，而狹義的工程咨詢概念，與一些省市將監(jiān)理、造價、招投標(biāo)等協(xié)會合并成為“工程咨詢協(xié)會”相一致，其核心是“項(xiàng)目管理”，其中并不包括設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)。

就在“全過程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)工程建設(shè)全過程項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2017年3月上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程項(xiàng)目管理服務(wù)的通知》，其中提到的項(xiàng)目管理包括工程項(xiàng)目前期策劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工前準(zhǔn)備、施工、竣工驗(yàn)收和保修等全過程或若干階段的項(xiàng)目管理服務(wù)，基本等同于全過程工程項(xiàng)目管理。為此，上海到目前為止都沒有再出臺關(guān)于全過程咨詢的指導(dǎo)文件，因?yàn)楣芾聿块T認(rèn)為兩者基本一致，沒有必要為了一個新的名詞而重新出臺一套政策。

如此來看，對于全過程工程咨詢有兩種理解方式，一種是全過程項(xiàng)目管理，一種則是設(shè)計(jì)+項(xiàng)目管理。

未來隨著模式的成熟，無論什么樣的企業(yè)只要有能力都可以做全過程咨詢服務(wù)，但在目前的限制條件之下，監(jiān)理和設(shè)計(jì)誰更適合來牽頭，而各自的優(yōu)勢又在哪里？

早在1999年《關(guān)于加快勘察設(shè)計(jì)單位體制改革的若干意見（101號文）》中就提出，勘察設(shè)計(jì)單位要加快與國際工程咨詢業(yè)接軌的步伐,由單一功能的設(shè)計(jì)院向?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目全過程提供各種咨詢服務(wù)的工程公司。之后又提出設(shè)計(jì)單位要積極創(chuàng)建國際型工程公司、國際工程咨詢公司，大力發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目總承包和項(xiàng)目管理。設(shè)計(jì)單位尤其是大型的工程設(shè)計(jì)單位早已具備了以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的工程總承包和全過程工程咨詢服務(wù)能力。“以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)”的全過程咨詢，也是國際通行的模式。

另一方面，自1988年推行監(jiān)理制度以來，國家一直在引導(dǎo)監(jiān)理單位向工程咨詢和項(xiàng)目管理模式發(fā)展，事實(shí)上原建設(shè)部1989年發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》對監(jiān)理業(yè)務(wù)的職責(zé)范圍與當(dāng)下對全過程工程咨詢的業(yè)務(wù)范圍基本一致，分為建設(shè)前期、設(shè)計(jì)階段、施工招標(biāo)階段、施工階段和保修階段。“歷史總是驚人的相似”——1995年，原建設(shè)部和原國家計(jì)委聯(lián)合印發(fā)《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》廢止了原建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，工程建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容被描述為“控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；進(jìn)行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系”，監(jiān)理的職能被大大減化。如此看來，監(jiān)理單位提出要職能“回歸”，大力發(fā)展“以大中型監(jiān)理單位為主導(dǎo)，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)為支持的全過程工程咨詢服務(wù)”似乎也“名正言順”。

其實(shí)設(shè)計(jì)和監(jiān)理各有優(yōu)勢。設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的靈魂，起著先導(dǎo)作用，它引導(dǎo)其他工程咨詢業(yè)務(wù)的進(jìn)行，對于充分發(fā)揮投資效益、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的增值起著關(guān)鍵作用。而且，在國際上，建筑設(shè)計(jì)公司通常向業(yè)主提供從項(xiàng)目前期至設(shè)計(jì)全程（含策劃、方案、招標(biāo)圖、施工圖等）、招投標(biāo)、施工監(jiān)理等“一條龍”的全過程工程咨詢服務(wù)，這也是與UIA國際建協(xié)對建筑師職業(yè)責(zé)任的界定相一致。因此可以理解為全過程工程咨詢在建筑設(shè)計(jì)領(lǐng)域即是“建筑師負(fù)責(zé)制”。

監(jiān)理單位的優(yōu)勢在于監(jiān)管主體定位，除了施工監(jiān)理之外，大中型的監(jiān)理企業(yè)還開展了項(xiàng)目管理、工程代建等業(yè)務(wù)，具有對建設(shè)項(xiàng)目工程管理的人才和能力，機(jī)構(gòu)設(shè)置完備，有完善的項(xiàng)目管理體系、質(zhì)量安全管理體系等，在控制工程投資、質(zhì)量和安全，協(xié)調(diào)工程進(jìn)度等作用方面，具有先天的優(yōu)勢。

各自的優(yōu)勢很明顯，但也各有缺陷。設(shè)計(jì)企業(yè)技術(shù)服務(wù)能力強(qiáng)但普遍缺乏項(xiàng)目管理人才，不過，多年的項(xiàng)目管理和設(shè)計(jì)總包管理也為設(shè)計(jì)單位培養(yǎng)了一批復(fù)合型人才。如果建筑師負(fù)責(zé)制能盡快推行，成為常態(tài)，專業(yè)設(shè)計(jì)人員具備管理能力，那么設(shè)計(jì)單位必然是全過程工程咨詢服務(wù)的理想提供者。監(jiān)理企業(yè)管理能力強(qiáng)，但要同時具備設(shè)計(jì)能力幾乎是要“轉(zhuǎn)身”而不是轉(zhuǎn)型。

而實(shí)際操作層面是否需要一個企業(yè)具備所有能力，其實(shí)也有不同的看法。

聯(lián)合體VS碎片化

自從工程總承包相關(guān)政策出臺之后，設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少爭議，而“全過程”是將每個珠子串聯(lián)起來的線還是“項(xiàng)鏈”本身？其中包括不包括設(shè)計(jì)？如何組織才不是“碎片化”？聯(lián)合體是否算“拼接”？幾家可以組成聯(lián)合體？一家牽頭，其他環(huán)節(jié)能否分包或是轉(zhuǎn)委托？

所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實(shí)施各個環(huán)節(jié)由設(shè)計(jì)、造價咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理等機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立執(zhí)行，相互之間缺乏聯(lián)動。住建部的征求意見稿中明確“可由一家具有綜合能力的工程咨詢企業(yè)實(shí)施，或可由多家具有不同專業(yè)特長的咨詢企業(yè)聯(lián)合實(shí)施”，并鼓勵“聯(lián)合經(jīng)營、并購重組”。而有不少專家認(rèn)為，實(shí)施過程中如果將設(shè)計(jì)、造價、招標(biāo)、監(jiān)理企業(yè)進(jìn)行簡單“整合”，很可能演化為“碎片化”咨詢的“拼接”，也達(dá)不到“全過程”的初衷。

8個試點(diǎn)省市出臺的指導(dǎo)意見各不相同。目前明確允許分包的地區(qū)有：福建、廣東、廣西和江蘇；明確允許聯(lián)合體投標(biāo)的地區(qū)有：福建、四川、廣西和江蘇；四川和廣西僅允許由兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體；福建和四川省在全過程工程咨詢服務(wù)的范圍中都提到了設(shè)計(jì)服務(wù)；四川省在委托方式中也提到了“依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，當(dāng)實(shí)行全過程工程咨詢服務(wù)管理時，只需對勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理其中一項(xiàng)進(jìn)行招標(biāo)即可，其他咨詢服務(wù)可直接委托給同一家咨詢單位”；福建省也提到“經(jīng)過依法發(fā)包的全過程工程咨詢服務(wù)項(xiàng)目，不再另行組織規(guī)劃、可研、評估、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價等單項(xiàng)咨詢業(yè)務(wù)招標(biāo)。接受委托的全過程工程咨詢服務(wù)單位可以是一個單位”，因此福建和四川省都允許承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的企業(yè)承擔(dān)同一項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，但不能承擔(dān)施工和材料設(shè)備供應(yīng)。

其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過程工程項(xiàng)目管理（必選項(xiàng)），“N”則指各階段。而服務(wù)計(jì)費(fèi)也采取“1+N”疊加計(jì)費(fèi)模式。從目前的實(shí)踐來看，尤其在建筑類項(xiàng)目中，這種方式在實(shí)現(xiàn)中更容易操作。比如上海同濟(jì)工程咨詢有限公司提出的“1+X”服務(wù)模式，就是以項(xiàng)目管理為統(tǒng)領(lǐng)，牽頭其他階段的技術(shù)和服務(wù)，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國際接軌，而以“設(shè)計(jì)為主導(dǎo)”又如何體現(xiàn)？

也有專家認(rèn)為，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒有脫離“項(xiàng)目管理”的認(rèn)知框架，各種專業(yè)咨詢之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個利益群體，不但不能節(jié)約造價，業(yè)主還要多支付集成管理費(fèi)。即使這個“1”是指“設(shè)計(jì)”，也不是真正的“全過程”。

盡管還有很多問題“說不清”，也因此大家都能積極爭取，比如最近造價咨詢行業(yè)就提出，全過程工程咨詢的核心是通過整合與集成構(gòu)成“管理創(chuàng)造價值”的過程，因此以投資控制為核心的全過程咨詢服務(wù)，從成本管理向投資控制和價值工程方面拓展，具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。每類企業(yè)都能從中看到機(jī)會、找到佐證其優(yōu)勢的“理論依據(jù)”、能“蹭熱度”的政策就是一個好政策。期望通過企業(yè)的不斷實(shí)踐，從項(xiàng)目實(shí)操層面不斷跨越一個個障礙，從而實(shí)現(xiàn)真正的與國際接軌的“全過程”。

（本文來源于《建筑時報》第500期（2019年3月4日）第5版，作者：李武英）